“十四（sì）五”時期（qī）(2021—2025 年)是中（zhōng）國全麵開啟社會主義現代化國家（jiā）新征（zhēng）程的第一個五年，也是全麵推進交（jiāo）通強國建設的第一個五年（nián）。根據國家統計局的數據顯示，2019 年中國城鎮化率突破60%，城市已成為人口及社會經濟活動的主要（yào）承載區域。未來五年（nián）為支撐城市健康發展，構建更加完善城市交通係統的重（chóng）要（yào）性不言而喻。城市交通隨著上一（yī）階（jiē）段城（chéng）鎮化進程的快速推進同步經曆了快速發展（zhǎn）期，基礎設施規模及（jí）其所承（chéng）載的（de）交通量迅速擴大，交通係（xì）統在創造巨大規模效益的同時，也麵臨邊界效益遞減的困境。與此同時，當前城市交通發展的（de）外部環境正在發生深刻變化，一方麵中國已轉向（xiàng）高質量發展階段，隨著城鎮化進程增速放緩、人口老齡化程度加深，交通領（lǐng）域需要逐漸轉變過度追求速度規（guī）模的（de）發展方式，更（gèng）加注重發展質量和效益；另（lìng）一方麵，中美戰略博弈、新（xīn）冠肺炎疫情等為經濟增長、公共安全等（děng）帶來的不確定因素增加，城市交通應在保持發展戰（zhàn）略定力的同時尋求提升係統（tǒng）韌性和綜合效益的有（yǒu）效途徑，以提高城市交通應對複雜環境變化的（de）能力。

1.1 資源環境約束不可逆（nì）轉（zhuǎn）

早在2017 年習近平總書（shū）記考察（chá）北京城市規劃建（jiàn）設時，即提（tí）出“要以資源環境承（chéng）載力為硬約束（shù），確定人口總量上限，劃定生態紅線和城市開發邊界”。目前資源環境承載能力評價已成為編製國土空間規劃的基礎條件。城市交通係統的開放性（xìng）決定了其與外界環境（jìng）之（zhī）間時刻進行著（zhe）物質、能量與信息交換，長（zhǎng）期以來城市交通發展過度依（yī）賴土（tǔ）地資源、水資源、化石燃料等資源要素輸入以（yǐ）抵禦係統熵增，同時向外界係統輸出廢物、噪聲等汙染物，移動源汙染已成為大中城市空氣汙染的重要來源，從而加劇大氣（qì）環境係統熵增。對城市交通係統而言，其（qí）輸入及輸出均對資源環境係統帶來（lái）巨（jù）大（dà）且（qiě）不可逆的（de）損耗，在資源環境承載能力有限的前提下，當前的發展模式不可持續。

此外，城市交通各子係統間的協同程度不足引發交通係統“內卷”現象，子係統間各自為政、互（hù）相搶占資源，一定程度上加劇了對資源環境的損耗（hào）。例如，城市對外（wài）公（gōng）路、鐵路通道單獨規劃建設，缺乏統籌，導致土地資源浪費和對城市空間的無序切割；小汽車迅速進入家庭，適宜步行和非（fēi）機動車的短距離出行中小汽（qì）車比例過高（gāo），出現非理性過度使用問題，加（jiā）劇道路交通擁堵和汙染排放；共享單車興起之初因企（qǐ）業惡性競爭導致車輛無序投放，搶占道路和軌道交通站點周邊用地資源，影響正常道路通行秩序，等等。

1.2 城市發展空間尺度擴大

2019 出台的《關於培育發展（zhǎn）現代化（huà）都市圈的指導意見》(發改規劃〔2019〕328 號)指出（chū）“城市群（qún）是新型城鎮化主體形態，都市圈是城市（shì）群內部以超大特大城（chéng）市或（huò）輻（fú）射帶動功能強的（de）大城市為中心（xīn）、以1 小（xiǎo）時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態”，城市（shì）群和都市圈將是下一階段新型城鎮化發展戰略的主要載體，也是城市交通發展在空間維度麵臨的最（zuì）大變數。中國主（zhǔ）要大城市平均通勤（qín）空間（jiān）半徑集中在20~40 km，通勤活動（dòng）空間與城（chéng）市集中建設區、行政邊界之間（jiān）存在差異，城市交（jiāo）通服務範圍已突破行政邊（biān）界限製向更大範圍延伸，原有圍繞城市集中建設區或行政邊界構建（jiàn）的交通網絡難以滿足更大空間尺度下的交通需求，城市空間（jiān）尺（chǐ）度隨社會經（jīng）濟活動和土（tǔ）地開發不斷拉大的同時，支撐城市空間拓展（zhǎn）的骨幹交（jiāo）通係統在短時期內必然麵臨空前巨大的建設壓力，甚至需要從無到有進行建設(例如雄安新區與北京中心城區之間)。此外，發展（zhǎn）城市群、都市圈並非（fēi）城市（shì）功能在空間維（wéi）度的簡單重構，還涉（shè）及城市功能定位調整、產業結構和布局重（chóng）組、人口空間分布變化以及相（xiàng）應的人流、物流需求的（de）變化，因此一（yī）方麵交通基礎設施在空間維度的（de）層級短板將日（rì）益凸顯，另一方（fāng）麵跨區（qū）域交通基礎設（shè）施與城（chéng）市中心城區之間的界麵銜接，在設施連通、管理體製機製等方麵均麵臨障礙。

1.3 政府主導模式（shì）難以持續

交（jiāo）通運（yùn）輸作為準公共品，長期過（guò）度依賴政（zhèng）府財政投資生（shēng）產（chǎn）和（hé）提供，與充（chōng）分發揮市場在資源配置中決定性作用的戰略導向相左，存在政府失靈風險，在當前經（jīng）濟（jì）下行壓力加大、新技術新（xīn）模式不斷湧現的背景下不可持續。具體來說：

一方麵，城市交通基礎設施建設運營巨大投入（rù）使政府財政承壓。以（yǐ）軌道交通為例，近十年(2010—2019 年)全國城市市政公用設施建設固定資產投資中交通領域投資(包（bāo）括軌道交通和道路橋梁)占比長期維（wéi）持高位（wèi）(60%~70%)，其中軌道（dào）交（jiāo）通建設投資占比由14%增至29%(見圖1)。截至2020 年（nián）底全國在（zài）建（jiàn）軌道交通線路裏（lǐ）程7 085.5 km，與現狀運營裏程7969.7 km 基本相當，軌道交通仍處於大規（guī）模建（jiàn）設期，高昂的建設成本(2019 年國家發展改革委批複（fù）鄭州、西安、成都等3 市新一輪軌道交通建設規劃（huá）的平均每千米建設成本（běn）約7 億元)和隨客運量不斷增加的運營補貼(2020 年全國軌道交通單位人公裏運營成本0.74 元、運營收入0.48 元，總體處於（yú）入不敷出狀態，依賴政府補貼維持正常運營)導致未來一段時期內城市政府在軌道（dào）交通建設運營方麵的財政支出將持續增大。

圖 1 城市交通領域基礎（chǔ）設施建設固定投資情況

另一（yī）方麵，政府主導下的交通基礎（chǔ）設施（shī）建設和服務與日趨多元化的市（shì）場需求之間存（cún）在脫節。隨（suí）著（zhe）信（xìn）息（xī）與通信技術的快（kuài）速發展，傳統交通需求與供給之間的信息不對（duì）稱壁壘正在逐漸被打（dǎ）破，城市（shì）居民對出行品質的要求不斷提高（gāo），交通（tōng）供給服務模式（shì）也在加速迭代轉型。這一過程（chéng）中，市場對信息技（jì）術革命的反映更加靈敏，互聯網企業、汽（qì）車製造企業以及其他設備製造商（shāng）正在（zài）主導（dǎo）智（zhì）慧交通（tōng）產業升級及場景（jǐng）應用（yòng），新型服務模式層出不窮、無人駕駛技術（shù）持續升級，新技術為民眾帶來美（měi）好預期和服務（wù）體驗升級的同時（shí）也暴露了政府管（guǎn）理模式存在的不足。

政府主導（dǎo）的交通基礎設施供給（gěi）和服務管理模式轉（zhuǎn）型相對滯後，傳統基礎設施和服務智慧化程度不高、管理（lǐ）法規（guī）和政策難以適應（yīng）新服務模式特點等問題正在掣肘交通領域改革創新。

1.4 不確定性風險考驗係統韌性

城市交通（tōng）發展（zhǎn）麵臨來自係（xì）統外部和內部雙重不確定性。一方麵交通（tōng）發展外部環境不斷變化，來自自然環境和社會經濟的（de）不確（què）定（dìng）因素增多（duō），凸（tū）顯了交通係統在暢通城市基本人員和物（wù）資流通環節中的重要作用與不（bú）足。例如新冠肺炎疫情（qíng）爆發對城市運轉帶來巨大影響，城市交通運行模式（shì）迎來前所未有的（de）挑戰，為保障公共安全降（jiàng）低（dī）人（rén）員密度，公共交通載運工具（jù）實施滿載率限製（zhì），與此同時（shí）城市居民選擇私（sī）人化交通方式的意願顯著提高。相比於公共交通，疫情期間小（xiǎo）客（kè）車運（yùn）輸量受到的影響更小，疫情穩定（dìng）後恢複也更快（kuài）。盡管疫情期間步行（háng）和非（fēi）機動車出行同（tóng）樣（yàng）受到青睞，但（dàn）受出行時間和速度限製，在城市交通尤其是通勤出行中發揮（huī）的作用有限（xiàn），大力提升綠色出行比例的進程受到阻滯(2020 年（nián）北京市綠色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%，打破了此（cǐ）前保持的增長態勢)。城市居民對私人化交通（tōng）方式的依賴，與公共（gòng）交通優先導向存在衝突，未來一段時間疫情防控常態化以及其他未知風險對城市交通係（xì）統（tǒng）韌性提出（chū）更（gèng）高要求，同時也為（wéi）城市繼續推進（jìn）公共（gòng）交通（tōng）優先發展帶來不確（què）定（dìng）性。

另一方麵，城市交通係統內部非線性、非加和效（xiào）應決定了不確定性為其固有屬性，在多重因素的共同作用下，交通係統發展的結（jié）果往往（wǎng）與主觀（guān）規劃意圖之間存在偏差。例如持續的基（jī）礎設施投資（zī）並不意味著持續的客流規模增長，在人口規模相（xiàng）對穩定的前提（tí）下，北上廣深等城市單位交通領域固定資產建設投資所轉（zhuǎn）化的公共交通客運量(含軌道（dào）交通和公共汽車)增量呈（chéng）現下降趨勢。發展的不確定性不僅（jǐn）要求城市交通規（guī）劃具備（bèi）場景適用性和靈活性，也對係統狀態的實時（shí）感知、自我甄別和自主修複能力提出更高要求。

圖 2 交通領域固（gù）定資產投資獲得的公共交通（tōng）客運量增長（zhǎng）水平

2.1 堅持綠（lǜ）色（sè）交通優先戰略導向

優先發展公共交通的戰略思（sī）想早在20 世紀60 年代（dài）被歐美國家提出並逐步傳播開來。中國（guó）於1995 年在中國城市發展戰略《北京宣言》中首次明確（què）提出製（zhì）定發展大容量公（gōng）共（gòng）交通（tōng）戰略的行動計劃，在公交優先發展方麵取得共識12。縱觀公交優先戰略的發展（zhǎn）曆程，不難看出其初衷是在資源環境條件（jiàn）約束背景下更加高效、經濟、公平地為城市居民提供基本出行服務保障。盡管新冠肺炎疫情在一定程度上（shàng）激發了（le）城（chéng）市居民對私人化交通方式的選擇意（yì）願，但城市交（jiāo）通發展的資源環境條（tiáo）件約束並沒（méi）有改變，因此堅持公交優先發展的戰略方（fāng）向也不應改變。

從“十三五”時期開始，部分（fèn）城市將公交優先發展理念進行了拓展延伸，用綠色出行比例代替（tì）公共交通（tōng）出行比例評價城市交通發展狀（zhuàng）況，在鼓勵公共（gòng）交（jiāo）通優先發展的同（tóng）時強調改善非機動交通方式。新冠肺炎疫情影（yǐng）響下，盡管公共交通方式受到衝擊，非機動交通方式卻因其（qí）私人化特征備受青睞，尤其是自行車出行在疫情穩（wěn）定後恢複勢頭強勁，對維持綠色出行總體水平（píng）至關重（chóng）要。從這個角（jiǎo）度看，以綠色交通優先替代公共交通優先可以在保持戰略方向的同時提升戰略韌性。

2.2 正確認識綠色出行比例指標

綠色出行比例指標是反映（yìng）綠色（sè）交通優先戰略的引導性指標，但並非評價交通係統發展優劣的唯一指標。以北京為例，“十三五”初期北京市提出到2020 年中心城區（qū）綠色交通出行比例由（yóu）70.4%提升至75%的規（guī）劃目標，並在2019 年之前實（shí）現了年均提升0.85 個百分點達到74.1%，較高的指標基數意（yì）味（wèi）著未來增長的空間（jiān）已十分有限，這也是（shì）很多（duō）城市在“十四五”時期麵臨的（de）發展（zhǎn）困局。從世界範圍看，北京、倫敦、紐約不約而同地將綠（lǜ）色出行比（bǐ）例遠期發展目標（biāo）設定為80%(實現年份分別為（wéi）2035 年、2041 年和2050 年（nián）)，河（hé）北雄安新區更是提出90%的發（fā）展目標，但不論取值如何都（dōu）意味著綠色出行比（bǐ）例存在“天花板”，難以實現（xiàn）持續增長。因此不應過分執著於提（tí）高綠色出行比例指標（biāo）值，而應堅持（chí）因城（chéng）施策，在落實綠色（sè）交通優先戰（zhàn）略的同時（shí），強調建立更加合理的交通結構關係，明確各交通子係統的合理定位。

綠色出行（háng）比（bǐ）例（lì）指標與交通領域綠（lǜ）色低碳發展存在概念錯位，在指（zhǐ）標內涵上容易引起歧義、指向不明，例如電動汽車是否屬於綠色（sè）交（jiāo）通方式；此外，近年來不斷湧現諸如順風車、分時租賃汽車、定製公交等新型（xíng）服務模式也（yě）遵循了節約集約利用（yòng）運輸服務資源的理念，是否應算作綠（lǜ）色出行予以鼓勵有待明確。鑒於此，可將綠色出行比例（lì）指標按照資源集約利用和（hé）節能（néng）環（huán）保兩個維度做拆分，以集（jí）約（yuē）化出行比例評價城市交通係統節約集約利用資（zī）源的情況，包含公共交通以及其他高承載或高利用率車輛(如出租汽車、共享合乘、高承載車（chē）輛等)；以節能環保出行比例評價城市交通低能（néng）耗、低排放出行情況，包含單位周轉（zhuǎn）量能耗或排放較低的出行方式(如步行、自行車、新能源汽車等)。

3.1 強化係統融合

交通是一個開放的複雜巨係（xì）統，交通係統（tǒng）在不斷演進發展過（guò）程中同時（shí）存在規模效應和結構效應。“十四五”時期隨著交通發展邊際效益降低，規模效（xiào）應將（jiāng）逐（zhú）步弱化（huà），而結構效應的作用將逐漸加強，城市交通發展不應再過分（fèn）追求設施設備（bèi）規模，需（xū）要更加重視（shì）係統融合與結（jié）構優化。對城市交通係統而言，係統融合的內涵十分豐富，包括交通（tōng）係統內外部之（zhī）間以及交通係統內（nèi）部不同空（kōng）間範圍、不同交通方式等所有存在交互界麵的係統要素之間。

交通係統內外融合需要建立交通與城市土地利用、社會經濟發展、資源（yuán）環境等係統之間的良性互動反饋機製。將資源環境作為（wéi）交通發展的（de）硬約束，圍繞碳達峰和碳中（zhōng）和目標，將綠色低碳理念貫穿於基礎設（shè）施、載運工具、管理政策等各個環節；同時處理好城市與交通之間的源流關係，將交通承載力作為城市發展約束條件，不斷尋求城（chéng）市運行所產生交通需求與交通係統供給之間的動態適配，以軌道交通站城融合和交通（tōng）樞紐周邊一體化（huà）開發作為切入點，從規劃、建設、運營、管理等環節理順城市與交通協（xié）同發展機製。

1）跨空間融合體。

一是打破空（kōng）間邊界約束，加強城市群、都市圈、中（zhōng）心城區、新城等不同空間區（qū）域（yù）交通設施互聯互通，通過完善運營（yíng）服務網（wǎng）絡（luò）、財稅補貼機製等推動交通服務跨界延伸，淡化空間邊界對交通全時段、全（quán）過（guò）程服務的阻滯影（yǐng）響。二是強化通道資源統籌，城際之間（jiān）通過線路共構或並行、複線化（huà）等措施加強交通通（tōng）道（dào）資源的立體化複合化利用，提高通道資源利用效率（lǜ）的同時減少對國土空間的無序分割；城市內部按照（zhào）人本位理念重塑街道（dào）空間，轉變小汽車導向（xiàng）的路權分配模式，保障步行、自行車通行權，結合（hé）城市發（fā）展特點兼顧電動自行（háng）車、快遞三輪車等特殊車輛通行需求，同時促進街道空間內交通出行空間與兩側建築（zhù）退線及（jí）立麵空間的一（yī）體化設計。三是加強樞（shū）紐節點一（yī）體化，交通樞紐換乘不便（biàn）已逐漸成為影響交通網絡效能的瓶頸，未來應重視交通樞紐（niǔ）建設對係（xì）統融合的關鍵作用，通（tōng）過一體化規劃設計與運營管理壓縮（suō）換（huàn）乘時間、提高換乘便利性。四是充分認識空間差異性，交通係統的複雜性決定了不同空間範圍內發展著力點及目標的差異性，“一刀（dāo）切”的規劃目（mù）標將無法適應未來城市交通發展，應將總體目標在不同空間範圍內進行差異化分解，實現不同空間範圍發展目標與總體目標的（de）有機統一，以落（luò）實精準施策。

2）跨方式融合。

不應在發展單一交通方式上過分著力，而忽視各交通方式間的協同效應。應重新審視各交通方式功能定位，將發展（zhǎn）重點由追求綠色出（chū）行比例總體提升向實現綠色出行方式之間結構優化轉變。在軌道交通大規模發展和公共汽車（chē）客運量下降的（de）背景下，處理好軌道交通與公共汽車交通的關係，不再單獨製定軌道交通或公共汽車交通（tōng）發展策略，而是圍（wéi）繞提（tí）升公共交通服務品質和效率的統一目標，逐步形成以軌道交通為主體和骨幹，以公共汽車交通（tōng）為基礎和補充的公（gōng）共交通（tōng）體係，充分發揮各自在運行速度、可靠（kào）性、服務可（kě）達性等方麵的差異化優勢，通過接駁線路優化、運營及到站時間匹配、樞紐（niǔ）場站（zhàn）建設、換乘票價優惠（huì）等一（yī）係（xì）列措施發揮二者協同（tóng）效應，共同（tóng）提升公共交通服務吸（xī）引力。

3.2 實施創新驅動

改革創新是發展的根本動力，在資源環境約束、人口結構變化、人力成（chéng）本上升（shēng）、資金壓力增（zēng）大的（de）背景下，城市交通發展（zhǎn）應逐漸擺脫對要素投入的（de）過度依（yī）賴，逐漸轉（zhuǎn）向依靠創新驅動發展。“十四五”時期城市交通（tōng）領域改革創新（xīn）應重點（diǎn）關注技（jì）術創新（xīn）、供給服務模（mó）式創新（xīn）和運行機（jī）製創新三個方麵。

1）技術創新。

盡（jìn）管自20 世紀90 年代“智能交通（tōng）”概念出現，交通領域即已開始不（bú）斷迭代升（shēng）級的技術變革之路，實現了由簡單數據采集分析向數據集成、智能網聯設備階段的演變，但仍然存在基礎設（shè）施智能化水（shuǐ）平偏低、數據（jù）信息標準化程度（dù）不（bú）足、智慧（huì）應用場景單一等（děng）諸多問題。在以（yǐ）寬帶（dài）移動（dòng）互聯網、雲計算、物聯（lián）網、大數據、高性能計算、移動智能（néng）終端等（děng）為代表的新一代信息技術（shù）變（biàn）革加持下，“十四五”時期，智慧賦能、數字轉型將成為交通領域發展的鮮明特征，智慧交通（tōng）將向全方位監測感知、實時動態模擬與（yǔ）決策分析、精準管控和信息（xī）服務等方向發展。值得注意的是，交通領域技術（shù）創新長期（qī）依賴技術研發和裝備製造企業等市場力量主導，與交（jiāo）通（tōng）發展戰略之間存在錯位，例如（rú）汽車製造企業主導的無人駕駛技術研發在提升主動安全性的同時，更（gèng）多地從企業利潤（rùn）角度出發著眼於提高機動車的利用率，與資源（yuán）環（huán）境約束（shù）下的（de）交通集約化發展戰略導（dǎo）向相（xiàng）悖；又如裝備製造企業熱衷於新型有軌電車研發，但尚未解（jiě）決（jué）有軌道電車（chē）製式受非（fēi）獨立路權、道路交叉口（kǒu）、發車間隔等因素限製而實際（jì）運量不高的問題，從城市交通戰（zhàn）略角度發展有軌電車的必要性尚存爭議。因此如何在技術（shù）創新與發展戰略之間尋求平衡點，在交通技術創（chuàng）新中發揮政府在（zài）戰略和政策（cè）製定中的效能，將是“十四五”時期麵臨（lín）的重要課題。

2）模式創新。

交通服務供給與出行（háng）需（xū）求之間的關係將發生變化，一方麵在新冠肺炎疫情影響下城市預約文化逐漸興起，醫院預約（yuē）就診、公園景區預約購票、地鐵預約進站等舉措使出行需求變（biàn）得可預知也更易調控（kòng）；另一方麵，隨（suí）著出行（háng）需求信息更加清晰化以及人民群眾（zhòng）出行需（xū）求更加個性化、差異化，交通供給服務模式也將逐漸由需求追隨供給向供給響應（yīng）需求轉（zhuǎn）變，通（tōng）過多層級基礎設施網絡、更加靈（líng）活（huó）的調度組織，實現服務品質差異化，滿足不同類（lèi）型出行者需求的同時實現對出行需求的實時動態響（xiǎng）應。交通供給與需求之間將形成（chéng）需求牽引供給、供給創造需（xū）求的更（gèng）高水平動態平（píng）衡。此外（wài），交通服務供給模式創新也將在一定程度上促進技術變革，例如（rú）為實現更加精（jīng）細化的出行行為特征分析，交通模型內核將逐漸由基（jī）於出行建模（mó）(Tripbased)向（xiàng）基於（yú）活動建模(Activity-based)轉變；又如在國內外城市積極（jí）構建的麵向（xiàng）出行服務一體化(Mobility as a Service, MaaS)平台中，出行者決策過程須由點對點出行計劃逐漸向多時段、多節點、多方式全過程（chéng）出行安排轉變，提供更加定製化的出行服務。

3）機製創新。

在交通基礎設施（shī）大規模建設與政府財政（zhèng）投資壓力增大背景下，交通投融（róng）資（zī）機製（zhì）改革將進入深水區。城（chéng）市交通服務具（jù）有準公共品屬性，應（yīng）兼顧政府和市場在交通服務供給（gěi）中的作用，堅持市場化、產業化的改革方向。在交（jiāo）通建（jiàn）設項目自身（shēn）無法實現財務可持續、對社會資本吸引力不足的情況下，應從交通與城市（shì）互動（dòng）關係角度出發，更加注重交通正外部（bù）性的利用，完善土地溢價回（huí）收（shōu）和反哺交通發（fā）展建設、土地分層確權與出讓、交通行業建設運營全生命（mìng）周期定價等相（xiàng）關政策（cè）機製，拓展交通發展建設投（tóu）資來源，提升可持續發展能力。

3.3 補齊發展短板

黨的十九大報告明確提（tí）出打造共建共（gòng）治共享的社（shè）會治理格局，城市交通發展如何體現社會（huì）公平原則以及共（gòng）享發展成果將成為下一階段發展的核心問題之一。“十四五”時期（qī）城市交通應在關注總體（tǐ）發展水平（píng）提升的同（tóng）時更加關注補齊發（fā）展短板，發展著力點應由滿（mǎn）足大（dà）多（duō）數人出行（háng）需求向改善（shàn）少數（shù）群體出行傾斜，避免因發展不平衡產生木桶（tǒng）效（xiào）應，從而影響社會治理總體（tǐ）效（xiào）能。當前城市（shì）交通亟須補齊兩方麵的發展短板，即層級結構短板和出行效率短板。

1）層級結構（gòu）短板。

隨著（zhe）通勤空間尺度不斷擴大，當前以地鐵製式為（wéi）主體(國內城市已運營軌道交通裏程中地鐵製式占（zhàn）比78.8%，在建線路（lù）中地鐵製式占比同樣高達83.3%)的城市軌（guǐ）道（dào）交通係統已難以支撐（chēng）城市長距離快速化（huà）通（tōng）勤需求，直接服務城市中心30~50 km 半徑的（de）市域(郊)鐵路層級尚未形成，導致軌道（dào）交通出（chū）現（xiàn）層級短板。因此（cǐ）“十（shí）四五”時期軌道（dào）交通規劃與建設審批應在兼顧加（jiā）密城市建成區軌道交通線網的基礎上向市域快軌製式傾斜，加速形成軌道交通快線網絡，適應城市空間尺度拓展需要。

城市道路網結構不合理，決定路網可達性、連通性的低等級道（dào）路裏程偏低，尚未實現由車（chē）本位“大街區、寬馬路”向人本位“窄馬路、密路網”的轉變（biàn）。全國36 個主要城市（shì）平均（jun1）路網密度為6.1 km/km2，僅3 個城市(深圳、廈門、成都)達到（dào）中央城市工作會議提出（chū）的8 km/km2 路（lù）網密度目標。路網層級短板導致的路網密度偏低，直接影響了公（gōng）共交通服務的通達性（xìng）以及步行和自行車係統的便捷、連續、安全（quán），成為阻礙綠色出行比例（lì）提（tí）升的重要因素。相比之下，倫敦、紐約等城市已將自行車網絡（luò）可達（dá）性（xìng）作為城市交通發（fā）展的重要指標(見表1)，其背（bèi）後需要高密度的道路網（wǎng）做支撐（chēng）。隨著綠色發展和健（jiàn）康生活（huó）理念逐步深入（rù）人心，下一階段（duàn）應從彌補道路網（wǎng）層級短板、提升（shēng）路網密度入手，為促進綠色出行方式發展提（tí）供基礎保障。

2）出（chū）行效率短板。

這一短板集中體現在城市通（tōng）勤效（xiào）率偏低，極（jí）端通勤比例過高。全（quán）國36 個主要城市45min 以內通勤比例介於（yú）58%~90%，與（yǔ）之（zhī）相（xiàng）對，60 min 以上極端（duān）通勤比例為4%~26%。極端通勤（qín）群體並未享受到有（yǒu）效快速交通服務，同時過長的通勤時間或距離已成為引發係列社會問題（tí）的不穩定因素。作為城市交通（tōng）係統中實（shí）際平均出行速度最高（gāo）的交通方式，軌道交通並未實現有效服務覆蓋是導致通勤（qín）效（xiào）率偏低的重要因素之一。全國36 個主要城市1 km 軌道交通覆蓋通勤比例低於40%。以北京市為例，盡管北京城市軌道交通線網規模和客運量均居（jū）全國前列，但中心城區軌道交通（tōng）出行比例(全方（fāng）式)僅（jǐn）為14.7%，實際（jì）服務人口僅約300 萬~400萬人(約占常住人口18%)。為解（jiě）決軌道交通對城市功能覆蓋不足的問題，北京近期發布的區級層（céng）麵中長期規劃（huá）中已將（jiāng）軌道（dào）交（jiāo）通站點覆蓋居住（zhù）和就業人口比例作為重要（yào）的發展指標(見表1)。當然，僅通過強化（huà）軌道交通服務覆蓋並不能從根本上（shàng）解決極端（duān）通勤問題，國內外城市已（yǐ）將提升45 min 通勤比例作為發展目標(見表1)，其實（shí）現路徑包括識別（bié）極端出行群體的時空分布特征，有針對性地提供快速化公共交通服務。

表1 城市交通補齊發展短板相關規劃指標

3.4 注重存量優化

在（zài）經曆快速城鎮化階段後，城市交通係（xì）統已積累的了大（dà）量存量資源，隨著人口增速和城鎮化率增速逐漸放緩，在資源環境約束和（hé）高（gāo）質量發展背景下，北（běi）京、上海等超大城市已開啟減量（liàng）提質發展模式，未來將有更多城市進入存量或減量發展階段。相應地，未來城市交通規劃需要由注重規模擴充（chōng）的（de）增量規劃逐漸轉（zhuǎn）向內涵提升的存量規劃（huá），甚至是減量規劃。盤活既有存量資源將是“十四五”時期城市交通發展的重要特征，並且存量資源不僅局限於通常意義上（shàng）的土地資（zī）源，還包括交通係（xì）統內的基礎設施與載運工具。

1）基礎設施。

在交通基礎設施存量規模不斷擴（kuò）大、增速放緩的背景下，存量設施的有效利用和維（wéi）護（hù）將逐漸成為未（wèi）來交通基礎設施發展的重心（xīn）。一方麵，應（yīng）在不（bú）對既有設施進行大規（guī）模改擴建的前提下，通（tōng）過優化空間分配、組織管理尋求設施利（lì）用效率（lǜ）最大化（huà）。例如北京市公交專用車道裏程（chéng）已（yǐ）突破1 000 車道公裏，但（dàn）普（pǔ）遍存在使用利用效率不均（jun1）衡的問題，如何在保障公共汽車（chē）運行效（xiào）率的同時通過細化使用時段、車型和臨時借道管（guǎn）理（lǐ）等提（tí）高公交專用車道網絡利用效率將是“十四五”時期亟須突破的課題。另一方（fāng）麵，存量設施的養護資金投入隨（suí）設施規模的擴大而持續增加，與建設投資相比已無法忽視。應強化對存量基礎設施的資產管理，合理安排全生命周期資金使用計（jì）劃，以盡量低的成本確保（bǎo）基（jī）礎設施處於良好使用狀態（tài）。同（tóng）時探索通過資產證券化方式開展市場化融資，提高資產流（liú）動性，吸引社會資本以不同方式參與存量基礎設施改造提升。

2）載運工具。

據公安部統計，截至2021 年3 月全國機動（dòng）車保有量已達3.78 億輛，其中72 個城市汽車保有量超過100 萬輛（liàng），16 個城市超過300 萬輛(北京超過600 萬輛，成都、重慶超過500萬輛，蘇州、上海、鄭州超（chāo）過400 萬輛)。龐大的機動車保有量基數占用了大量的城市空（kōng）間資源、引發停車供（gòng）需矛盾難題（tí），但機動車的利（lì）用效率並不高(例（lì）如2019 年（nián）北京私人小汽車平均出車率為74.4%)。為抑製機動車數量過快（kuài）增長（zhǎng）而出台的限購政策，僅著眼於增量（liàng）控製，一定（dìng）程度誘增了（le）購車潛（qián）在需求，在增加社會輿論風險的同時並沒有解決（jué）存（cún）量的（de）問題。此外，《中共中央關於製定（dìng）國民經（jīng）濟（jì）和社會發展第十四個五年（nián）規劃和二〇三五年遠景目（mù）標的建議》中明確提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”，“加快壯大新能源（yuán）汽車產業”。隨著國家層麵對於汽車消費和新能源汽車推廣的發展導向逐漸清晰，限購政策麵（miàn）臨調整（zhěng），並且車輛能源（yuán）結（jié）構優化也無法僅通過增量實現。“十（shí）四（sì）五”時期亟須出（chū）台盤活機動車存量相（xiàng）關政策，包括促進存量機動車流轉和共享以降低持有需求、完善存量機動車退（tuì）出機製、鼓勵私人機（jī）動車能源結構更（gèng）新等。